•  
  • D
  •  
  •  
  •  
  • I
  •  
  •  
  • E
  •  
  •  
  •  
  • E
  •  
  • S

Una Europa oberta per al segle XXI

Jan Zielonka


Història i valors
Compartir
Manifestació pro europea a Escòcia

"La nova versió de la societat oberta hauria d’acollir la pluralitat, l’heterogeneïtat i la hibridació d’una Europa marcada per la globalització. Hauria d’acceptar la innovació tecnològica i utilitzar-la al servei de la societat oberta. Hauria de considerar els migrants com un actiu cultural i econòmic. Res d’això no serà popular des del punt de vista electoral, però els liberals haurien de tenir el coratge de defensar la seva causa i demostrar que les solucions proposades són bones per a la majoria dels europeus"

08 de maig de 2019

Per als liberals, la Unió Europea continua sent un símbol de prosperitat, seguretat i il·lustració. Però aquesta visió ja no la comparteixen els electors de molts països. Cada vegada hi ha més ciutadans que deixen de votar partits proeuropeus i donen suport als euroescèptics. La pregunta fonamental és: per què la UE ha deixat de ser atractiva?

La Unió Europea ha perdut atractiu per dues raons fonamentals. En primer lloc, ha traït els valors liberals en què es basava la integració europea. En segon lloc, no ha sabut adequar les seves institucions als immensos canvis geopolítics, geoeconòmics i tecnològics en què s’ha vist sumit el continent en les últimes tres dècades. Com a resultat, la UE ja no té institucions capaces de governar eficaçment la nova Europa, i navega a la deriva. És una ironia de la història. Una interdependència econòmica cada cop més densa exigeix unes autoritats públiques transnacionals potents, capaces d’oferir normes i protecció als ciutadans i a les empreses. Però l’única veritable encarnació d’aquesta autoritat transnacional, la UE, és cada cop menys funcional i ha deixat d’estar en sintonia amb el públic.

Abandonar la UE no és fàcil, i probablement no farà més que empitjorar la situació. L’epopeia del Brexit ho ha demostrat de manera clara i dolorosa. Però canviar la UE des de dins tampoc és senzill. Els estats responsables del projecte d’integració no estan preparats per adoptar un nou model. Els liberals insisteixen que la UE està gestionant bé els grans reptes que té al davant, com la immigració o l’estancament econòmic, mentre que els seus opositors anti-liberals esgrimeixen tot el contrari. Tots dos grups creuen en l’Europa dels estats, tot i que uns escriuen estat amb majúscula, i els altres amb minúscula. Tot plegat no augura res de bo per a una Europa debilitada. Però, abans de suggerir un possible remei, analitzem primer què ha anat malament.

La crisi de l’ordre liberal

La integració europea va ser el diamant de la corona liberal. Incorporava tots els valors essencials del liberalisme: lliure comerç, fronteres obertes, solidaritat transnacional, drets humans, tractament igualitari i diplomàcia multilateral. El mercat únic i el projecte de moneda única van facilitar que Europa es desenvolupés amb escreix, un creixement que es va repartir de manera més uniforme que en altres llocs del món, distribuint els conflictes industrials i contribuint a la competitivitat. Els fons estructurals i la política agrícola van ajudar les regions més endarrerides a fer front a la competència dels líders econòmics europeus. Els tractats europeus van incorporar un catàleg breu, però rellevant, de drets socials, i la política de comerç exterior de la Unió va protegir les empreses i els ciutadans dels aspectes negatius derivats de la globalització. La visió europea de la integració, que preveia un sistema complex i consensuat de presa de decisions, va ajudar Europa a acabar amb la política del poder. Els estats grans i rics ja no estaven en condicions d’assetjar els més petits i empobrits. En efecte, Alemanya es va "contenir". La naturalesa majoritàriament civil de la UE es va orientar a una política exterior articulada a través d’una exemplaritat moral; el control més que les armes van ser els principals mitjans de la política exterior europea.

Malauradament, en els darrers anys, aquestes normes i valors nobles gairebé no han aflorat en les pràctiques de la UE. L’economia neoliberal, amb el seu èmfasi en la desregulació, la privatització i la competència, ha estat àmpliament acceptada per la Unió. Com a resultat, les desigualtats dins i entre els estats han augmentat exponencialment. Quan Europa va quedar atrapada en la crisi financera global, els actors més febles (estats i grups socials) van ser assetjats pels països més forts (la triple A), que actuaven per intermediació de les institucions de la UE. El Pacte fiscal europeu, imposat per Alemanya i França sobre els estats deutors, es va executar implacablement. La Comissió Europea, el Parlament i el Consell semblaven més disposats a escoltar els grups de pressió que els ciutadans de tot el continent.

En els últims anys, les polítiques de la UE, a més de ser contràries als valors anunciats, han estat completament ineficaces, malgrat la propaganda sobre el seu èxit. Fins i tot les economies europees més potents han maldat per generar creixement, i els sistemes de benestar social estan minvant. L’euro havia d’ajudar a integrar Europa, però ha aconseguit just el contrari: ha agreujat les diferències i els conflictes entre els països amb excedent i amb dèficit, els importadors i els exportadors, el nord i el sud. Gairebé ningú no confia que Grècia acabi pagant els seus deutes, tot i els rescats enormement cars als quals s’ha hagut de sotmetre. Gairebé ningú no creu que l’anomenat pla d’inversions Juncker hagi produït els resultats esperats.

El sistema Schengen ha mantingut les fronteres exteriors de la UE obertes a la circulació de diners, però no a la circulació de la gent corrent, sobretot dels que fugen de la pobresa i la guerra al Pròxim Orient i a l'Àfrica. Quan centenars de milers de refugiats i migrants van començar a arribar a les fronteres de la UE el 2015, el sistema Schengen va fer fallida. La política exterior europea va contribuir a empitjorar gran part dels problemes del seu entorn. Es van suspendre les incorporacions, i els ajuts al desenvolupament van caure en desgràcia, com també els grans projectes d’inversió als països de la zona inestable. La UE va treballar braç a braç amb dictadors com Ben Ali o Muammar Gaddafi per frenar els immigrants. Iraq i Líbia van ser bombardejats sense el mandat de les Nacions Unides per alguns membres de la Unió, i després van ser abandonats en mans dels senyors de la guerra. No ens hauria d’estranyar que la gent desesperada intenti fugir d’aquestes i altres zones devastades per la guerra. Ni que la UE ja no pretengui donar exemple. Ni que la legislació europea s’hagi anat en orris.

La situació va ser immediatament explotada pels polítics anti-liberals. Van acusar els liberals de dir una cosa i fer-ne una altra, van criticar la ineficàcia de les seves polítiques i van lamentar les deficiències democràtiques i els biaixos ideològics relacionats amb la política liberal. La UE va ser per a ells un objectiu fàcil. La Unió es va veure cada cop més desvinculada de les preocupacions locals i va cometre molts errors polítics, tant arran de la crisi financera com de la migratòria.

Els polítics anti-liberals són una facció política molt heterogènia, que no sol proposar solucions polítiques clares, i encara menys factibles, i que té dificultats per establir aliances transnacionals. Tot i això, s’agrupen a l’hora de criticar l’hegemonia liberal i els que hi estan associats. Es beneficien del caos polític, la penúria econòmica i l’ambivalència normativa: al cap i a la fi, els depredadors se senten com a casa a la jungla. La inexperiència i el radicalisme han resultat ser un bon recurs després d’anys d’estancament i conservadorisme liberal. Des de 1989, el liberalisme ha creat el seu univers particular, amb unes regles i una racionalitat pròpies, i s’ha convertit en una ideologia de poder i d’apoderament. Ha deixat de ser una ideologia dels oprimits per l’Estat per convertir-se en una ideologia de l’Estat liderada per partits tradicionals de centre esquerra i centre dreta. El liberalisme no ha defensat les minories enfront de les majories; han estat les minories —polítics professionals, periodistes, banquers i experts en l’elit mundial— les que han dit a les majories què és el que els convé. En transferir cada cop més poder a institucions no escollides per la majoria —tribunals constitucionals, bancs centrals i Comissió Europea— els liberals han arrabassat als votants la possibilitat de tenir veu en política. Mitjançant la privatització i la desregulació del sector econòmic, els liberals han impedit que l’electorat canviï el curs de la política econòmica. I han difós —algú diria "imposat"— el seu model atomista de societat, la seva interpretació de la història, les seves pel·lícules favorites, fins i tot els seus hàbits alimentaris. Des de 1989, el liberalisme ha estat la "bíblia" del que està bé i del que està malament en una societat, i no tan sols un manual per fer diners. El liberalisme determina el que és raonable i adequat. Com totes les ideologies poderoses, defineix la noció de normalitat. Els insurgents polítics no s’oposen només a les polítiques liberals, sinó que desafien tota la lògica del liberalisme. Intenten introduir una nova normalitat. Intenten rebutjar les certeses liberals.

Això és un repte seriós per als liberals. Per poder ressorgir no n’hi ha prou que canviïn les seves polítiques fiscals o d’immigració. Ni que reformin la Unió Europea. Han de convèncer els votants decebuts que tot el seu paquet ideològic encara és vàlid malgrat les incoherències, els contratemps i les traïcions.

El model equivocat d’integració

Molts dels problemes als quals s’enfronta la UE han estat "importats" pels estats nacionals. Això és fruit del mètode d’integració adoptat. La integració europea ha estat impulsada i controlada pels estats nació, a imatge i semblança dels processos de construcció estatal. Aquest model ha demostrat ser cada cop més problemàtic. En primer lloc, òbviament, pel fet que els estats intenten utilitzar la Unió Europea per a les seves finalitats particulars sense destinar cap recurs significatiu a projectes comuns. Els polítics nacionals han de retre comptes als electors del seu país, i no als votants europeus, cosa que deixa traslluir un egoisme considerable. No hauríem d’oblidar que la Comunitat Europea es va crear originalment per "rescatar" els estats nació i no per desmantellar-los. Alan Milward ja ho va documentar a principis dels anys noranta.

En segon lloc, el model adoptat d’integració replica el procés de construcció de l’Estat: la UE té un govern central jeràrquic amb parlament, poder executiu i poder judicial; té fronteres exteriors, moneda comuna i política exterior comuna. Això crea un joc competitiu de suma zero per a la sobirania i la legitimitat entre el quasi-estat europeu i els estats membres. En conseqüència, el procés d’integració va consistir principalment a establir normes comunes i fer-les complir, i no a transferir la governança de les capitals nacionals a Brussel·les. El model va esdevenir disfuncional amb la progressiva integració funcional. Per exemple, la majoria dels economistes coincideixen a assenyalar que una moneda comuna exigeix una governança fiscal comuna. Però això no passa perquè els estats no estan disposats a acceptar que el poder fiscal recaigui en Brussel·les i no en les seves capitals. La mateixa lògica es pot aplicar a altres qüestions, com la migració o la normativa laboral.

En tercer lloc, els estats no solament es neguen a transferir les funcions de govern a les institucions europees, sinó també a compartir el poder amb altres actors públics, com les regions o les ciutats. Això entra en conflicte amb la nova configuració de drets, autoritat i territori a Europa. Avui, les regions i les ciutats representen unitats democràtiques fortes, que sovint poden generar creixement, innovació, seguretat i fins i tot integració millor que els estats. El monopoli dels estats pel que fa a la integració podia semblar justificat en les primeres dècades després de la Segona Guerra Mundial. En aquell moment, els estats europeus eren agents econòmics, proveïdors de benestar social, unitats democràtiques vibrants, gestors administratius eficaços i garants de la seguretat. Però això ja és història. En els darrers anys, els estats europeus han crescut poc, i el sistema de benestar ha fet fallida en alguns estats i ha disminuït considerablement en altres. La privatització de l’educació i dels sistemes de salut avança paral·lelament a la comercialització d’aquests serveis tan importants. Fins i tot la defensa nacional i la policia se subcontracten a empreses privades. De fet, tot el concepte de defensa territorial ha esdevingut problemàtic en una època de ciberatacs i dissuasió nuclear. La defensa exigeix més habilitats informàtiques que compromís patriòtic. Amb l’esfondrament dels partits tradicionals i la crisi de representació parlamentària, els estats ja no poden pretendre tenir una legitimitat democràtica sòlida. El cert és que moltes de les funcions que abans feien els estats ara les duen a terme les regions i les ciutats, sovint en col·laboració amb ONG i empreses privades. El sistema de presa de decisions de la UE garanteix un lloc a estats tan petits, o fins i tot en bancarrota, com Xipre, i no a una regió dinàmica com Catalunya o a ciutats com Hamburg o Viena. (El potencial econòmic de Viena és quatre vegades més gran que el de Xipre.)

En quart lloc, l’estatisme integrat de la UE cultiva una estructura de governança rígida i centralitzada que està en contradicció amb la pluralitat en cascada de l’Europa contemporània. Els responsables de la integració europea insisteixen que l’acquis communautaire (cabal comunitari) l’han d’aplicar fins i tot els estats dèbils o fallits, i exigeixen un sistema eficient de control i sancions per garantir-ne el compliment. Volen que el govern central de la Unió tingui poders cada cop més amplis i una burocràcia forta. Són escèptics o fins i tot hostils davant de qualsevol tipus de flexibilitat, subsidiarietat, pilarització, descentralització i diferenciació de la llei i la política de la UE. Argumenten que aquestes solucions no solament tenen una definició imprecisa, sinó que són perilloses perquè alteren el caràcter unitari del sistema institucional de la Unió i estableixen procediments impracticables de presa de decisions. De fet, sovint entenen que una flexibilització i diferenciació més àmplia és un pas més cap a la desintegració. Aquests arguments ignoren que un espai europeu ampli i diversificat no es pot governar efectivament d’una manera centralitzada, rígida i jeràrquica. Un sistema efectiu de governança ha de ser capaç de representar els tipus bàsics de diversitat existents en el sistema que es governa. És a dir, com més diverses siguin les qualitats que s’han de governar, més diverses han de ser les mesures i les estructures de govern, i més diversa la relació entre elles.

L’argument clau de la meva crítica del model d’integració adoptat és que no ha estat capaç de mantenir el ritme vertiginós de canvis a Europa, especialment en les darreres tres dècades. L’última gran reforma de la UE va tenir lloc després de la caiguda del mur de Berlín, en vigílies de la revolució econòmica i digital global. Europa ha canviat de tal manera des del Tractat de Maastrich de 1991 que ja no és la mateixa, però la UE no s’ha adaptat a aquests canvis.

La caiguda del comunisme a l’Europa de l’Est ha reestructurat les fronteres geopolítiques del vell continent. La Unió Soviètica i Iugoslàvia s’han desintegrat, Alemanya s’ha reunificat i la Unió Europea s’ha ampliat considerablement. Les fronteres territorials han estat fluides des de 1989, i s’han creat nous estats, enclavaments autònoms, semiprotectorats i veïnatges "compartits". Les ideologies polítiques, la legislació i els sistemes econòmics s’han anat desplaçant per aquestes fronteres difuses. Moltes persones han donat la benvinguda amb entusiasme als nous règims en el seu territori, però altres s’han vist obligades a fugir, només per raó de la seva ètnia. Alguns estats, aliances, règims o grups ètnics s’han proclamat guanyadors, mentre que d’altres s’han considerat perdedors. S’ha reorganitzat l’equilibri tradicional de forces entre diferents grups i unitats. La política de recriminació i els conflictes violents han estat part d’aquest procés, com es pot veure avui a l’Europa de l’Est, l’Àfrica del Nord i el Pròxim Orient. La reordenació del mapa geopolític europeu també ha afectat els estats rics de l’Europa occidental. Pensem, per exemple, en el nou "equilibri" de poder entre França i Alemanya o en les implicacions potencials del Brexit.

En el moment en què es va trencar el mapa geopolític d’Europa, els líders europeus negociaven un nou tractat que va provocar una revolució geoeconòmica. El Tractat de Maastricht va donar l’impuls per obrir les fronteres de la UE a la lliure circulació de béns, capitals, persones i serveis. A més, va comportar la creació de la moneda única europea, l’euro. Es va dir que l’obertura de les fronteres econòmiques seria un joc de guanyar-guanyar, però en realitat va beneficiar més alguns espais, institucions i grups socials que uns altres. La UE s’ha convertit en un dels principals centres de transaccions econòmiques; avui hi ha més de 30.000 lobbistes registrats a Brussel·les que intenten influir les decisions de la Comissió Europea responsable del mercat únic. L’euro i el mercat únic també han creat guanyadors i perdedors socioeconòmics. L’atur a Grècia o Espanya és ara molt superior que el d’Alemanya o Àustria, per exemple. La distància era molt més petita fa vint o trenta anys. El sector privat també s’ha expandit a costa del sector públic amb l’obertura de les fronteres econòmiques. Els mercats i els valors de mercat s’han traslladat a esferes que, a Europa, solien pertànyer al sector públic, com la salut, l’educació, la seguretat pública, la protecció mediambiental i fins i tot la seguretat nacional.

L’expansió d’internet també ha intensificat la naturalesa canviant de les fronteres. La digitalització ha afectat tot el món, però sobretot Europa. Hi ha qui celebra l’ascens de la World Wide Web, però d’altres lamenten l’erosió d’alguns dels assoliments democràtics europeus, com la representació parlamentària, el periodisme de qualitat i el dret a la privacitat dels ciutadans. Avui, el control polític és més intens a la xarxa que als parlaments. Els diaris que solien ser el centre de la deliberació pública informada estan en decadència. Les dades privades dels ciutadans són utilitzades i mal utilitzades pels proveïdors d’internet i els agents de seguretat. Internet no reconeix les fronteres territorials, ni respecta la frontera entre el que és públic i el que és privat. Tot i així, l’accés a internet és desigual, tant pel que fa la provisió com al consum. Hi ha una informació que es difon, i una altra que se silencia. Totes les modalitats de comunicació s’estructuren per mitjà de relacions de poder, i això és el que passa especialment amb internet. D’una banda, la xarxa té un efecte alliberador: la informació que abans es restringia a cercles estrets d’usuaris ara pot compartir-la tothom. De l’altra, internet també s’utilitza com una eina de propaganda i repressió. Algunes regions, institucions i grups socials es beneficien de la revolució digital més que d’altres, i és important que la regulació paneuropea ajudi d’alguna manera els perdedors.

La UE mai no ha adaptat les seves institucions ni el seu model de governança a aquests canvis revolucionaris. Els cínics podrien fins i tot argumentar que la Unió mai no ha intentat entendre aquestes tres revolucions lligades a la naturalesa canviant de les fronteres i les seves repercussions en el projecte d’integració. Davant del descontentament públic creixent, la UE ataca els crítics i es nega a considerar cap forma d’autocrítica que dugui a fer reformes significatives. Aquests crítics són sovint proeuropeus, però saben que la UE s’ha convertit en un motor de desintegració i no d’integració.

El camí que cal seguir

En la majoria dels països, l’escepticisme pel que fa la integració europea va lligat a la crítica a la democràcia liberal i el lliure comerç, la migració i la societat multicultural, les "veritats" històriques i la correcció política, els partits polítics moderats i els mitjans de comunicació convencionals, la tolerància cultural i la neutralitat religiosa. En essència, el que està en joc no és solament el futur de la UE, sinó també el de la societat liberal oberta. Llevat que els liberals recuperin la confiança política, el projecte d’integració europeu està condemnat, i amb ell la societat oberta europea. Dit això, no hem de confondre la UE amb Europa. Europa es pot integrar amb o sense la UE. Tot depèn de si la Unió és capaç de posar en marxa reformes profundes.

Al meu entendre, el camí que cal seguir inclou tres passos fonamentals: passar comptes amb el passat, experimentar, i construir una nova versió de la societat oberta que estigui en sintonia amb l’Europa del segle XXI. En comptes de cultivar la nostàlgia pel seu període de glòria, els liberals haurien de revisar el catàleg de normes que guia la seva política. En les últimes tres dècades, els autoanomenats liberals han donat prioritat a la llibertat per sobre de la democràcia i la igualtat; han adoptat una política migratòria i d’afers exteriors anti-liberal i han utilitzat la Unió Europea per impulsar l’agenda neoliberal i neoconservadora. Aquestes prioritats s’han de revisar. Caldria retirar les persones vinculades amb els excessos neoliberals i neoconservadors, el clientelisme i les aventures internacionals, i el seu lloc l’hauria d’ocupar gent nova, sobretot dones i membres d’altres grups deixats de banda per la generació anterior.

El pas següent té a veure amb les reformes, que no poden incloure només l’enginyeria institucional, sinó també altres qüestions complexes, com la legitimitat, la identitat i la justícia. No s’haurien de referir només a la governança europea, sinó també a la versió europea del capitalisme i la democràcia. Els liberals, a diferència dels populistes, no haurien de defensar un escenari de canvi radical per donar pas a algun tipus d’utopia, sinó avalar una sèrie d’experiments valents capaços de plasmar els valors liberals essencials. El meu catàleg de reformes experimentals inclou quatre mesures relacionades amb la Unió Europea. Les propostes per reformar el capitalisme i la democràcia queden fora de l’abast d’aquest article.

En primer lloc, caldria trencar el monopoli dels estats pel que fa a la integració i permetre que les ciutats, les regions, les associacions professionals i les ONG accedissin a la presa de decisions i als recursos europeus. La solució seria crear una segona cambra al Parlament europeu integrada pels actors no estatals. En segon lloc, s’hauria d’estimular la integració en termes més funcionals que territorials. Diferents actors o xarxes es podrien integrar en diferents àmbits polítics, com el comerç, l’energia, els drets humans, la immigració o la seguretat. Això es podria fer donant més autonomia i recursos a les agències europees actuals, i reduint alhora el poder de les institucions centrals a Brussel·les. En tercer lloc, l’estructura dels esquemes d’integració hauria de ser més policèntrica que jeràrquica, amb un format més semblant a diversos anells horitzontals que no pas a una única piràmide vertical. Per exemple, el sistema Schengen de fronteres europees era independent de la UE, però el Tractat d’Amsterdam va incorporar-lo dins de l’estructura general de la Unió. Ara, Schengen és una part central de la legislació de la UE i tots els estats membres, tret del Regne Unit i Irlanda, hi estan vinculats legalment. En quart lloc, la governança de les xarxes d’integració hauria de ser veritablement flexible, plurilateral i diversificada. Alguns àmbits, com internet, avancen amb rapidesa i exigeixen constantment noves solucions innovadores. Altres esferes, com els drets humans, requereixen punts de referència clars i polítiques coherents. En el camp de la competència industrial, les sancions fiscals o duaneres són més adequades que en l’àmbit de la immigració o el medi ambient, on val més imposar incentius en matèria de formació i material.

Aquests experiments no solucionaran per ells mateixos la integració europea, però ajudaran Europa a sortir de l’atzucac actual, apoderaran els actors locals i impulsaran la innovació. Demostraran que el liberalisme és una força de progrés i no un instrument per mantenir l’statu quo i preservar els interessos dels qui ja ostenten el poder. Potser fins i tot aconseguiran que el liberalisme sembli prou atractiu perquè els joves el segueixin. Ara com ara, la majoria tenen una actitud impassible o directament indignada.

L’últim pas, i el més exigent, és passar dels experiments a la nova versió de la societat oberta. Avui, l’obertura està lligada sobretot a la naturalesa canviant de les fronteres: la comunicació digital, les transaccions econòmiques o la immigració difícilment es poden gestionar a partir de fronteres físiques. Per tant, els liberals haurien de trobar solucions factibles per a l’Europa sense fronteres d’avui. Han de concebre un model de democràcia, capitalisme i integració, que garanteixi que els ciutadans no queden desatesos en un "buit d’autoritat" sense jurisdicció ni protecció públiques.

La nova versió de la societat oberta hauria d’acollir la pluralitat, l’heterogeneïtat i la hibridació d’una Europa marcada per la globalització. Hauria d’acceptar la innovació tecnològica i utilitzar-la al servei de la societat oberta. Hauria de considerar els migrants com un actiu cultural i econòmic. Res d’això no serà popular des del punt de vista electoral, però els liberals haurien de tenir el coratge de defensar la seva causa i demostrar que les solucions proposades són bones per a la majoria dels europeus. Els valors liberals bàsics, com l’obertura i la tolerància, els drets individuals i el benestar, la moderació, la inclusió i l’equitat no han perdut rellevància. Han estat traïts i diluïts per generacions successives de polítics de centre dreta i centre esquerra. També hem oblidat com aplicar aquests valors per generar canvis. Hem abandonat els votants que ens van donar suport fidelment durant molts anys. Ha arribat el moment de recuperar-los i de proposar una nova visió d’una Europa veritablement integrada. Una Europa de xarxes hauria de substituir l’Europa dels estats. Aquesta Europa podria fins i tot arribar a rescatar els estats nació.